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行業(yè)協(xié)會作為市場競爭中的第三方主體，在政府與企業(yè)之間發(fā)揮著上通下達(dá)的聯(lián)結(jié)、傳承作用。某種情況下，政府或政府主管部門往往會以行政指導(dǎo)的方式，誘導(dǎo)、暗示、支持行業(yè)協(xié)會實施各類限制競爭行為。行業(yè)協(xié)會所實施的這種行為并非是接受政府的授權(quán)或委托而行使行政權(quán)力的行為，實質(zhì)上是在受到政府的支持或政府要求下而實施的違法行為。因該類行為對市場競爭造成了一定的影響，限制市場競爭，致使價格上漲，產(chǎn)品質(zhì)量下降，最終損害消費者利益，所以，反壟斷法有必要對行業(yè)協(xié)會的該類限制競爭行為予以規(guī)制。

(一)行政指導(dǎo)概述

.行政指導(dǎo)的概念

行政指導(dǎo)是行政法學(xué)中的一個概念。我國的行政法學(xué)者認(rèn)為，行政指導(dǎo)是指“為達(dá)成一定的行政目的，行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)，采取建議、指導(dǎo)、指示、勸告、獎勵、鼓勵、警告等非強(qiáng)制性手段，以相對人任意性協(xié)助為前提，促使相對人做出一定行為或不作為的活動”。日本學(xué)者認(rèn)為行政指導(dǎo)是指“行政機(jī)關(guān)在其任務(wù)或者所掌管的事物范圍內(nèi)，為了實現(xiàn)一定的行政目的，而對特定的人要求一定的作為或者不作為等，不屬于處分的指導(dǎo)、勸告、建議及其他行為“。法治環(huán)境下，行政指導(dǎo)是依法行政的一個方面，是建立在行政的強(qiáng)制性基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)了行政強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性的有機(jī)結(jié)合?？梢哉f，行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)生活的變化而采取的能動行政手段。長期以來，行政指導(dǎo)作為一種新型的政府行式在我國各個領(lǐng)域中發(fā)揮了積極的作用。作為法律強(qiáng)制手段的補(bǔ)充，在協(xié)調(diào)社會與市場各方主體的利益、緩和各種矛盾沖突、預(yù)防與抑制社會公共利益與消費者利益的損失等方面，可謂是一種靈活有效的行政方式。

但是，不能否認(rèn)，在運用行政指導(dǎo)對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的過程中還存在著多種問題，比如，以行政指導(dǎo)為名濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象比較普遍，行政指導(dǎo)的實施程序不規(guī)范，行政指導(dǎo)的裁量權(quán)較大等，加之實施過程中，歪曲行政指導(dǎo)的本意，把行政指導(dǎo)當(dāng)作行政命令來行使，侵害了行政相對人的權(quán)益，擾亂了市場競爭秩序。這些問題凸顯行政指導(dǎo)缺乏約束、制約的法律機(jī)制的問題，其制度化、規(guī)范化程度急需提高。

.行政指導(dǎo)的目的與意義

行政指導(dǎo)是政府或行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)各種行政目的而實施的一種行政活動。行政指導(dǎo)的目的、方法、內(nèi)容等要素會直接或間接地影響企業(yè)進(jìn)入或退出市場的難度、商品或服務(wù)的價格和數(shù)量等，以至于行政指導(dǎo)行為會限制市場競爭，最終成為反壟斷法的違法行為。質(zhì)言之，只要存在行政指導(dǎo)，就有可能導(dǎo)致事實上的競爭限制之嫌疑?！?［同理，即便行業(yè)協(xié)會的市場行為是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)而作出的，也不應(yīng)當(dāng)游離于反壟斷法的規(guī)制范圍之外。若是行業(yè)協(xié)會行為達(dá)到了反壟斷法的違法標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)措施排除這類違法行為，而違法主體的行業(yè)協(xié)會也必須承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎適用行政指導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會應(yīng)該明是基于行政指導(dǎo)所作出的，但也很有可能違反反壟斷法。

.行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容

相關(guān)行政主管部門可通過發(fā)放宣傳材料、舉辦培訓(xùn)班、召開座談會、有針對性地進(jìn)行個別指導(dǎo)等方式開展行政指導(dǎo)工作。具體的行政指導(dǎo)內(nèi)容主要圍繞以下幾個方面展開。

(1)指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會依法活動

指導(dǎo)、督促行業(yè)協(xié)會依法開展活動?！斗磯艛喾ā返?1條規(guī)定：”行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)本行業(yè)的經(jīng)營者依法競爭，維護(hù)市場競爭秩序?！痹擁椧?guī)定明確了行業(yè)協(xié)會依法負(fù)有自律義務(wù)。指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會禁止從事《反壟斷法》所禁止的違法行為，督促行業(yè)協(xié)會嚴(yán)格要求會員企業(yè)遵守反壟斷法。

(2)指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會審查、修改協(xié)會章程、決議等

指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會針對協(xié)會章程、行業(yè)規(guī)范、公開倡議等行規(guī)行約依據(jù)法律相關(guān)規(guī)定進(jìn)行逐項審查，若發(fā)現(xiàn)行規(guī)行約與反壟斷法的規(guī)定相沖突，或者涉及價格約定等內(nèi)容的，應(yīng)認(rèn)真謹(jǐn)慎審查，發(fā)現(xiàn)有涉嫌違法或有可能誘導(dǎo)違法的約定應(yīng)及時修改，盡快完善規(guī)范。

(3)督促協(xié)會建立行業(yè)自律機(jī)制

指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會在章程中明確反壟斷、反不正當(dāng)競爭的宗旨，尤其在日常協(xié)會活動以及協(xié)調(diào)經(jīng)銷關(guān)系時，禁止出現(xiàn)反競爭行為，積極發(fā)揮自身的紐帶作用，推動會員企業(yè)更新經(jīng)營理念,提高自身核心競爭力，加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)本行業(yè)企業(yè)依法競爭，推動本行業(yè)規(guī)范、健康發(fā)展。

.行政指導(dǎo)對市場競爭的影響

(1)對市場競爭的積極作用

境，保護(hù)中小企業(yè)等。以預(yù)防惡性競爭，調(diào)整供求關(guān)系與企業(yè)之間利益，控制價格，維持行業(yè)之間的競爭秩序為目的的行政指導(dǎo)則會對市場機(jī)制產(chǎn)生積極影響。其次，從行政指導(dǎo)的內(nèi)容來看，行政指導(dǎo)的內(nèi)容涉及廣泛，對競爭的影響也各不相同。對市場的進(jìn)入與退出，商品或服務(wù)的價格、數(shù)量、設(shè)備等實施的行政指導(dǎo)，勢必會對市場機(jī)制產(chǎn)生較強(qiáng)的影響。而針對營業(yè)方法、品質(zhì)、規(guī)格、廣告、表示等內(nèi)容所實施的行政指導(dǎo)對市場機(jī)制的直接影響較小。再次，從行政指導(dǎo)的方法來分析，內(nèi)容明確而具體且覆蓋面較小的行政指導(dǎo)，雖然作用明顯，但很容易限制競爭，觸犯反壟斷法，比如，通過行業(yè)協(xié)會實施的行政指導(dǎo)。還有那些針對特定行業(yè)設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的行政指導(dǎo)以及便于達(dá)成限制競爭的合謀協(xié)議或默示共謀的行政指導(dǎo)，則會誘發(fā)反壟斷法違法行為。

(2)對市場競爭的消極作用

行政指導(dǎo)雖然對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定的積極作用，但是，從反壟斷法的角度來分析，行政指導(dǎo)對市場競爭也不可避免地造成了一定的消極后果。首先，對壟斷協(xié)議的形成有著促進(jìn)、催化作用。在實施行政指導(dǎo)的過程中，很容易促成企業(yè)之間的溝通，對于原本依靠企業(yè)自身作出的市場行為與判斷，會受到行政指導(dǎo)的影響而使這些具有競爭關(guān)系的企業(yè)之間達(dá)成減少競爭或放棄競爭的共識。質(zhì)言之，行政指導(dǎo)對企業(yè)之間達(dá)成共同一致的意思表示起到了催化作用。其次，減少競爭，溫存低效企業(yè)。行政主體利用行政指導(dǎo)促成市場主體減少或放棄競爭，其直接結(jié)果是使低效率企業(yè)留在了市場，免遭市場競爭淘汰，這對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是極其不利的。表面上，行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性，但是行政指導(dǎo)本身所具有的權(quán)威是不容忽視的，實質(zhì)上會產(chǎn)生隱性的強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性會直接保護(hù)低效率的競爭企業(yè)。最后，濫用行政指導(dǎo)或?qū)嵤┑牟灰?guī)范將給國家的競爭政策帶來消極的影響，也會間接影響到市場的競爭秩序，以及反壟斷法的執(zhí)法與司法工作，最終使社會公共利益與消費者利益受到損害。

.行政指導(dǎo)與反壟斷法審查

(1)明文規(guī)定的行政指導(dǎo)

如果法律法規(guī)具有建議、指導(dǎo)、勸告、指示等行政指導(dǎo)的明文規(guī)定，那么需要要求行政機(jī)關(guān)實施行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、方法等應(yīng)當(dāng)與法律法規(guī)的明文規(guī)定相一致。若是該行政指導(dǎo)所導(dǎo)致的行為符合反壟斷法違法要件，那么應(yīng)該適用反壟斷法。假若行政指導(dǎo)不符合規(guī)定，或者是依據(jù)部門規(guī)章、行業(yè)法規(guī)而作出的，則不屬于合法的行政指導(dǎo)。

(2)無依據(jù)的行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)沒有任何法律法規(guī)規(guī)定，此種情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、方法，自行判斷該行政指導(dǎo)行為所具有的限制競爭、甚至違反反壟斷法的可能性。如果該行政指導(dǎo)所誘發(fā)的行為符合違法要件，應(yīng)當(dāng)適用反壟斷法。

(二)行政指導(dǎo)下行業(yè)協(xié)會涉嫌違法之行為

.接受有關(guān)市場準(zhǔn)入方面的行政指導(dǎo)

為了維護(hù)和促進(jìn)公平競爭，應(yīng)當(dāng)確保競爭者的市場準(zhǔn)入與退出機(jī)制。一是對市場進(jìn)入的條件進(jìn)行調(diào)整或者要求新企業(yè)進(jìn)人須征得行業(yè)協(xié)會同意的行政指導(dǎo)。該類行政指導(dǎo)行為使企業(yè)因無法滿足或拒絕行業(yè)協(xié)會提出的進(jìn)入條件而被迫放棄進(jìn)入市場。二是以調(diào)整其與既存企業(yè)利益關(guān)系為目的，強(qiáng)行要求企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會的行政指導(dǎo)。三是要求通過行業(yè)協(xié)會的相互協(xié)調(diào)，調(diào)整供求，協(xié)調(diào)企業(yè)間利益等方面的行政指導(dǎo)。

.接受有關(guān)價格方面的行政指導(dǎo)

市場經(jīng)濟(jì)體制下的價格應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自主決定。價格方面涉嫌限制競爭的行政指導(dǎo)主要有：①提高或降低價格，并對控制價格的額度、幅度等基準(zhǔn)進(jìn)行明確說明；②限制降價銷售、低價進(jìn)貨或降低價格方面；③要求企業(yè)向行業(yè)協(xié)會報告有關(guān)涉及商業(yè)秘密事項；④行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)穩(wěn)定零售價格等；⑤行業(yè)協(xié)會通過協(xié)議、決定，要求企業(yè)報告具體價格數(shù)字、標(biāo)準(zhǔn)等。

.接受有關(guān)數(shù)量和設(shè)備方面的行政指導(dǎo)

接受有關(guān)數(shù)量和設(shè)備方面的行業(yè)指導(dǎo)主要有：①涉及對生產(chǎn)量、銷售量、進(jìn)出口量、減產(chǎn)幅度、原材料采購等；②要求提供有關(guān)生產(chǎn)銷售量、進(jìn)出口量、新增設(shè)備以及其他類似商業(yè)計劃；③要求企業(yè)向行業(yè)協(xié)會就通常被視為商業(yè)秘密的事項進(jìn)行報告；④行業(yè)協(xié)會有關(guān)供求信息交流；⑤對設(shè)備投資的時間、規(guī)模等具體標(biāo)準(zhǔn)；⑥要求企業(yè)對提供具體數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)予以報告等。

.接受有關(guān)許可、認(rèn)證方面的行政指導(dǎo)

市場進(jìn)入、價格、數(shù)量、設(shè)備等方面都是通過許可認(rèn)證規(guī)制的。依據(jù)許可、認(rèn)可制度進(jìn)行規(guī)制則應(yīng)當(dāng)滿足法律所規(guī)定的要件。法律規(guī)定的市場進(jìn)入與退出、價格、數(shù)量設(shè)備等情況同樣會限制企業(yè)的經(jīng)營活動。即使行政機(jī)關(guān)實施行政指導(dǎo)，也會存在因行政指導(dǎo)手段、方法不同而誘發(fā)行業(yè)協(xié)會違反反壟斷法的可能。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該注意行政指導(dǎo)實施的方法與手段，尤其是基于許認(rèn)可制度實施的行政指導(dǎo)以及具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)。

.行業(yè)協(xié)會接受有關(guān)經(jīng)營方法等方面的行政指導(dǎo)

經(jīng)營方法、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、廣告、表示等是企業(yè)促進(jìn)創(chuàng)新、競爭的具體手段。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意有關(guān)這些方面的行政指導(dǎo)是否限制市場競爭。

當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)規(guī)定的要件對企業(yè)變更許認(rèn)可等申請內(nèi)容進(jìn)行個別行政指導(dǎo)，這本身并不違法，但是，如果行政機(jī)關(guān)對行業(yè)協(xié)會許認(rèn)可等申請內(nèi)容或程序進(jìn)行行政指導(dǎo)的情形，就存在誘發(fā)行業(yè)協(xié)會違法的可能。5〕比如：①要求新企業(yè)申請許可時需要征得行業(yè)協(xié)會的同意，或者就進(jìn)入條件與既存企業(yè)協(xié)調(diào)等方面的行政指導(dǎo)。②在新企業(yè)申請許可時，要求行業(yè)協(xié)會以調(diào)整其與既存企業(yè)利益關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)。③在數(shù)個企業(yè)同時申請進(jìn)入市場時，要求申請的企業(yè)相互之間或行業(yè)協(xié)會進(jìn)行協(xié)調(diào)的行政指導(dǎo)。④針對單個企業(yè)提出的價格等方面許可的申請，要求行業(yè)協(xié)會接受其成員企業(yè)委托一并提出申請的行政指導(dǎo)。⑤針對每個企業(yè)可以依法自主決定提出的價格等方面許可的申請，要求企業(yè)相互間或行業(yè)協(xié)會進(jìn)行調(diào)整，或者通過行業(yè)協(xié)會提交申請，或者須征得既存企業(yè)與行業(yè)協(xié)會同意，方可提交申請的行政指導(dǎo)等。

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