論文摘要 公共服務(wù)外包作為世界民營化浪潮的重要組成部分，在現(xiàn)代公共服務(wù)的供給機制中扮演了重要角色，同時公共服務(wù)外包過程中的承包商選擇問題也逐漸凸顯。合理的承包商選擇方式，競爭擇優(yōu)的選擇原則，民主的決策制度，公共利益至上的價值取向、重視第三部門的參與成為選擇承包商的基本準(zhǔn)則。
論文關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 合同外包 承包單位 公共利益
一、公共服務(wù)外包與承包商選擇問題綜述
政府公共服務(wù)外包，是指政府將市場競爭機制引入到公共服務(wù)的供給中來，采用合同的方式將某些特定的公共服務(wù)委托給私營企業(yè)或者非營利組織，由私營企業(yè)或非營利組織在承包期限內(nèi)提供特定的公共服務(wù)，以達(dá)成行政目標(biāo)有效實現(xiàn)的活動。20世紀(jì)90年代以來，我國部分地方政府開始將公共服務(wù)外包引入公共服務(wù)的供給機制中來，如深圳羅湖區(qū)政府將部分垃圾清掃工作外包給了保潔公司，后來逐漸延伸到公共服務(wù)的其他領(lǐng)域。隨后廣東、上海、寧波、武漢等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)相繼采取了這一公私合作的公共服務(wù)供給模式，同時公共服務(wù)外包的范圍和領(lǐng)域不斷擴大，進入到醫(yī)療、職業(yè)教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護等領(lǐng)域。公共服務(wù)外包促進了公共服務(wù)供給的增加，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和對公眾公共服務(wù)需求的回應(yīng)性，對與我國轉(zhuǎn)變政府職能、降低行政成本、建設(shè)服務(wù)型政府等具有重要意義。
公共服務(wù)外包作為新型的公共服務(wù)供給模式，在各國的應(yīng)用實踐活動中面臨著一個共同的問題，即如何選擇合適的承包商。承接公共服務(wù)外包合同的承包商，既可能是營利性的私營企業(yè)，也可能是非營利組織，他們構(gòu)成了承接公共服務(wù)外包合同的主體，在現(xiàn)代公共服務(wù)生產(chǎn)和供給領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。同時應(yīng)當(dāng)引起重視的是承包商的選擇絕非易事，如何選擇合適的承包單位成為擺在我國公共部門面前的重要問題。毛光烈在《推進政府公共服務(wù)外包的若干思考》一文中指出，由誰來選擇承包商，通過什么樣的方式來選擇公共服務(wù)承包商，萬一選得不準(zhǔn)如何贏得公眾的理解并在他們支持下進行動態(tài)的調(diào)整完善都是值得事先加以透徹研究并積極防范的問題。筆者將在下文中對公共服務(wù)外包過程中的承包商選擇問題進行分析，嘗試尋找出公共服務(wù)外包承包商選擇的一般規(guī)律和正確承包商選擇的達(dá)成路徑。
二、公共服務(wù)外包承包商選擇的達(dá)成路徑分析
?。ㄒ唬┖侠淼某邪踢x擇方式政府作為公共部門是承包商選擇的主體，接受公眾的委托，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求來選擇承包單位。……選擇承包商一般采取下面三種方式：一是開放式招標(biāo)；二是選擇式招標(biāo)；三是直接談判。”所謂開放式招標(biāo)，就是招標(biāo)者須明確選擇的標(biāo)準(zhǔn)和要求，招標(biāo)對所有承包單位開放。這種方式適用于一般性的招標(biāo)活動，公共部門可以在數(shù)量較多的候選單位中進行選擇。選擇式招標(biāo)則需要承包單位提交意向書，然后由政府部門選出具備資格者成為候選單位。一般來講，這種方式為承包單位的進入設(shè)置了一定的門檻，進入下一輪招標(biāo)的單位一般具有相當(dāng)?shù)膶嵙?，有利于保證公共服務(wù)外包活動的成功。直接談判則一般應(yīng)用于專業(yè)性很強的服務(wù)，這樣可以節(jié)省招標(biāo)的時間和費用，使招標(biāo)活動更具靈活性。在公共服務(wù)外包的實踐活動中，要根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容、性質(zhì)和數(shù)量來決定選擇承包商的方式。當(dāng)候選單位魚龍混雜，資質(zhì)較差的承包單位可能利用較低的報價排擠真正適合的承包單位即經(jīng)濟學(xué)中的劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生時，同時該項服務(wù)又需要較多的資金投入、對公眾基本生活有重大影響，承包單位的選擇應(yīng)該更加謹(jǐn)慎，考慮使用第二和第三種承包商的選擇方式。公共部門要做到因地制宜、因時制宜的決定承包商的選擇方式，避免在承包商選擇方式問題上的僵化，導(dǎo)致公共服務(wù)外包承包商選擇的失敗，對公共利益造成損害。
?。ǘ└偁帗駜?yōu)的選擇原則世界民營化領(lǐng)域的大師E.S.薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中寫到，問題的實質(zhì)不是公營還是私營，而是壟斷還是競爭” .競爭能在很大程度上促進承包商創(chuàng)新管理方式、改進服務(wù)、降低生產(chǎn)成本，從而達(dá)到提高服務(wù)供給效率和節(jié)約成本的目標(biāo)。
首先，建立承包商一視同仁的準(zhǔn)入制度。公共部門要為承包商創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，堅持招標(biāo)過程的公平、公開、公正原則，以促進承包單位充分競爭。因此，政府在公共服務(wù)外包招標(biāo)公告公示后，要留出充足的時間給候選部門進行準(zhǔn)備，以免對新進入者造成不公。政府要公平地對待每一個候選部門，不歧視某些候選單位，不以不當(dāng)理由拒絕候選承包部門的投標(biāo)。政府部門要做到客觀、中立、公正的對待每一個候選部門，吸引足夠的候選承包部門參與投標(biāo)活動。同時需要指出的是政府要避免選擇單一的承包商。公共部門同時選擇多個承包商有很大的意義。首先，可以避免私人壟斷的產(chǎn)生，促進競爭。多個承包商之間形成相互牽制的局面，避免單個承包商的壟斷行為導(dǎo)致的服務(wù)價格上升和服務(wù)供應(yīng)過程中的機會主義行為。其次，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件威脅到公共服務(wù)的供應(yīng)時，不會形成公共服務(wù)的供應(yīng)完全中斷的局面，增強公共服務(wù)外包后政府在突發(fā)事件下的應(yīng)急能力，保障公共服務(wù)的安全供應(yīng)。
其次，考核企業(yè)資質(zhì)。企業(yè)的資質(zhì)決定其是否具備承接公共部門外包的公共服務(wù)的能力，因此在選擇承包商時其規(guī)模、注冊資金、經(jīng)營業(yè)績和生產(chǎn)能力成為考核其是否具備承包資格的硬性條件。所選擇的企業(yè)必須有良好的經(jīng)營效益，足夠的產(chǎn)能和完善的管理，最大程度上減少公共服務(wù)私人生產(chǎn)過程中的供應(yīng)風(fēng)險。同時要考核企業(yè)的社會聲譽。具備良好的誠信記錄、無偷稅漏稅及其他的欺詐行為的企業(yè)更傾向于負(fù)責(zé)的提供公共服務(wù)，避免出現(xiàn)公共服務(wù)外包后的選擇性供給、降低服務(wù)質(zhì)量等道德風(fēng)險問題。
最后，考慮綜合成本。政府在選擇承包部門時，不僅要考慮候選單位的報價情況，也要考慮選擇該承包商的綜合成本。由于信息不對稱、合同監(jiān)管的困難等造成的交易成本必須計算在所選承包商成本之內(nèi)。此外，政府部門需要注意的是避免選擇報價明顯低于市場正常水平的承包商。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，此類承包商往往會利用較低的報價取得公共部門的合同，然后會在合同的執(zhí)行過程中提高報價，發(fā)生對政府的敲竹杠”行為。十分坦率的說，低價標(biāo)往往不會是一個好價標(biāo)。他們要么虧本投標(biāo)，或者利潤太薄，終將失敗。因此，我們現(xiàn)在采用‘負(fù)責(zé)任的最低價標(biāo)’。” 公共部門須增強對合同綜合成本的計算能力，綜合考慮成本，做出對于承包商選擇的正確決定。
?。ㄈ┟裰鞯臎Q策制度要建立公共服務(wù)外包承包商選擇過程中政府主導(dǎo)、公眾參與的民主決策制度。公共服務(wù)涉及公眾的基本生活，享受公共服務(wù)是公眾的基本權(quán)利。因此，在公共服務(wù)外包過程中，保證公眾的知情權(quán)與參與權(quán)顯得非常重要。在決定是否將公共服務(wù)進行外包、如何選擇和選擇什么樣的承包機構(gòu)等重大問題上要建立民主的決策制度。首先，在是否進行公開問題上召開聽證會，要建立廣泛開展社會調(diào)查，聽取公眾、專家學(xué)者和公共部門管理者各方的意見，進行公共服務(wù)外包的可行性分析。其次，在公共服務(wù)外包可行性論證的基礎(chǔ)上，對外包服務(wù)的種類、數(shù)量、方式及方案等問題，廣泛征求民意。最后，根據(jù)相關(guān)的技術(shù)規(guī)范選擇承包商，并對擬定的承包商名單進行公示，對公眾提出的質(zhì)疑進行解答和處理，尊重公眾意見，體現(xiàn)決策過程中的民主原則。對于公眾質(zhì)疑較多的承包單位，應(yīng)進行更為廣泛的聽證和審查活動，取消不合格承包單位的承包資格，真正發(fā)揮民智、集中民意，建立民主的公共服務(wù)外包承包商選擇制度，保證公眾的參與權(quán)利，減少承包商選擇上的失誤。
（四）堅持公共利益至上的價值取向公共利益是公共服務(wù)的最終目的和判斷標(biāo)準(zhǔn)，公共服務(wù)外包要以公共利益的增進為最高準(zhǔn)則，這一原則應(yīng)貫徹到公共服務(wù)外包過程的始終。因為公共物品的非競爭性和非排他性，為了避免私人供給的不足和種種缺陷，政府成為公共服務(wù)的提供者和供應(yīng)制度的安排者，公共服務(wù)是增進公共利益的產(chǎn)物。在公共服務(wù)外包承包商的選擇過程中，要以最大程度上增進公共利益為前提。所選擇的承包部門必須保證公共服務(wù)的安全供應(yīng)，保證公共服務(wù)的質(zhì)量，能以較低的成本提供公共服務(wù)。公共利益的價值取向決定了公共部門在承包商選擇過程中要自覺杜絕貪腐行為，追求更具性價比的公共服務(wù)提供方式，認(rèn)真負(fù)責(zé)的遴選承包單位，節(jié)約公共服務(wù)的成本，避免財政浪費和其他不合理行為。這就要求承接政府讓渡的公共服務(wù)生產(chǎn)職能的承包商除必須具備一定的供給能力和資質(zhì)外，還必須有較強的社會責(zé)任感，在企業(yè)獲利的同時承擔(dān)社會責(zé)任。筆者認(rèn)為，公共部門及其管理者應(yīng)優(yōu)先選擇社會責(zé)任感強的部門作為公共服務(wù)的承包單位。因為公共服務(wù)外包制度的實施伴隨著一定的制度變遷，在這個過程中政府與社會將為此支付一定的成本，有較強社會責(zé)任感的承包單位能在一定程度上降低公共服務(wù)外包帶來的成本。有社會責(zé)任感的承包單位應(yīng)一視同仁的提供公共服務(wù)，解決公共服務(wù)的非均等化問題；拒絕行賄行為，減少腐敗的治理難度；吸收原有公共企業(yè)雇員，減少失業(yè)人員的安置問題；采取更少的機會主義行為，減少公共服務(wù)供給的不穩(wěn)定因素。
?。ㄎ澹┲匾暤谌块T的參與第三部門自身具備志愿性、利他性和公共利益取向，其不以營利為目標(biāo)的性質(zhì)決定了其在公共服務(wù)供給制度中的重要地位。第三部門在政府失敗和市場失靈并存的公共服務(wù)供應(yīng)實踐中，其規(guī)模小、靈活機動和非營利取向使其在一些特殊公共服務(wù)的供應(yīng)上，如日間看護、貧困救濟、促進公平等特殊公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，具有政府和市場不可比擬的優(yōu)勢。第三部門對公共利益的關(guān)心更優(yōu)于追求自身利益最大化的私人部門，其更能貼近民眾生活，日漸成為公眾表達(dá)利益訴求的通道之一，由其承接公共部門轉(zhuǎn)讓的部分職能，能促進資源的優(yōu)化配置，降低公共服務(wù)的成本。值得注意的是，目前我國第三部門的發(fā)展仍處于起步階段，第三部門的數(shù)量較少、類型單一、對公共部門的資源依賴性較強。在公共服務(wù)外包過程中，選擇適當(dāng)?shù)牡谌块T承接公共服務(wù)生產(chǎn)職能有助于促進我國第三部門的發(fā)展，擴大其規(guī)模，提高其提供公共服務(wù)的能力和水平。政府要積極培養(yǎng)社會組織的自我管理能力和獨立發(fā)展能力，把政府和市場都無法勝任的公共服務(wù)供給職能讓渡給第三部門，從而形成政府與第三部門的良性互動，促進我國公共服務(wù)的社會化和政府、市場、社會良好合作的多元共治模式，進而實現(xiàn)善治”。
