大規(guī)模購買始于20世紀(jì)70年代
美國政府通過合同和補(bǔ)助等方式向社會力量購買公共服務(wù)已經(jīng)有很長歷史。美國政府認(rèn)為購買公共服務(wù)是一種節(jié)約開支并且減少"繁文縟節(jié)"以及官僚主義的有效方法。早在19世紀(jì)，美國政府就有利用民間機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的實(shí)踐。
20世紀(jì)50年代，美國制定了政府不得進(jìn)行"商業(yè)活動"的相關(guān)國家政策。該政策規(guī)定，只要是市場可以提供的，政府就應(yīng)該讓市場來提供，而不是同市場展開競爭。
美國政府大規(guī)模地購買民間機(jī)構(gòu)的服務(wù)，始于上世紀(jì)70年代西方國家興起的新公共管理運(yùn)動。上世紀(jì)70年代，美國經(jīng)濟(jì)不景氣，通貨膨脹和政府財(cái)政赤字不斷惡化。與此同時，新公共管理理論、公共選擇理論的出現(xiàn)推動了西方各國政府的變革。這些理論關(guān)注如何節(jié)約公共服務(wù)成本，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的優(yōu)越性，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引入市場機(jī)制來刺激政府內(nèi)部以及外部的競爭，從而限制、縮減政府機(jī)構(gòu)規(guī)模。在這種思潮的影響下，美國政府部門開始評估民間機(jī)構(gòu)參與政府事務(wù)和引進(jìn)市場機(jī)制的政策效果，并開始了大規(guī)模實(shí)踐。
20世紀(jì)80年代初，政府決心通過立法的形式保護(hù)和促進(jìn)私營部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，以優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制調(diào)動全社會的力量參與公共服務(wù)提供，最終實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低公共服務(wù)成本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。
1993年通過的《聯(lián)邦政府績效和結(jié)果法》進(jìn)一步刺激了合同外包等民營化方式的發(fā)展，美國政府購買公共服務(wù)也進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的時期。購買領(lǐng)域涉及社會救助、社區(qū)服務(wù)、教育、公共安全等，服務(wù)包括精神健康輔導(dǎo)、毒品和酒精治療、日托設(shè)施經(jīng)營、老年人照料等諸多項(xiàng)目。在這一階段，合同外包已經(jīng)成為各個州政府在提供公共服務(wù)時所采納的普遍形式。
1992－2008年間，大量由承包商提供服務(wù)的合同外包出現(xiàn)，通常包括原來政府雇員提供的服務(wù)。如信息技術(shù)服務(wù)、政府建筑維護(hù)服務(wù)、（接聽市民來電的）呼叫中心的員工、政府建筑的保安、顧問服務(wù)。幾乎每個政府部門都有外包人員和政府雇員一起辦公，有時工作性質(zhì)還十分類似。政府每年花在合同上的500多億美元基本都用于采購服務(wù)。
犯人代管服務(wù)也可向私人購買
政府購買服務(wù)在美國還有一種說法叫"第三方治理"，無論是在聯(lián)邦政府還是在各州政府都非常普遍，例如，芝加哥市外包廢品垃圾處理服務(wù)。美國政府購買公共服務(wù)的范圍十分廣泛，即使是一向被人們視為國家機(jī)器標(biāo)志的監(jiān)獄，在美國也可以面向市場購買，外包給私人監(jiān)獄。犯人代管服務(wù)在美國已經(jīng)形成為一種產(chǎn)業(yè)，全美有31個州及聯(lián)邦政府與私人監(jiān)獄簽訂了代管犯人協(xié)議，全國的私人監(jiān)獄共有185個，容納了28.5萬名囚犯。
2010年7月，有媒體報道加州的梅屋市把包括治安警察在內(nèi)的所有公務(wù)都外包出去。全市除了市長和醫(yī)院，幾乎已經(jīng)沒有公務(wù)員了。雖然這是因?yàn)榻鹑诤[導(dǎo)致財(cái)政困難而發(fā)生的極端例子，但由此可以看出美國政府購買服務(wù)范圍之廣。
按照是否涉及公權(quán)力的行使，美國政府購買服務(wù)可以分為涉及公權(quán)力行使的事項(xiàng)和涉及公共服務(wù)的事項(xiàng)。前者包括違規(guī)車輛拖吊、監(jiān)獄管理、治安巡邏等。這些事項(xiàng)由于涉及公權(quán)力的行使，通常屬于行政執(zhí)法行為；后者包括公共工程與交通、公共安全、公用事業(yè)、健康與人力資源、公園及娛樂、文化藝術(shù)和保障功能七類。公共服務(wù)項(xiàng)目又可分為針對不特定對象的公共服務(wù)（如道路維護(hù)、垃圾收運(yùn)等）和針對特定對象的公共服務(wù)（如老年人照料、毒癮治療、心理咨詢等）。
美國政府購買公共服務(wù)主要是通過合同外包的形式來實(shí)現(xiàn)的。調(diào)查顯示，1987年，美國人口超過5千人的市鎮(zhèn)和人口超過2.5萬人的縣99%實(shí)行過合同外包；1982年到1997年，地方政府在選擇替代性服務(wù)提供方式時，90%的服務(wù)使用合同外包的方式完成。早期的合同外包多存在于公共設(shè)施的維護(hù)管理領(lǐng)域，如高速公路、供電通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、監(jiān)獄等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營等等。紐約市"市長合同服務(wù)辦公室"提供的數(shù)據(jù)顯示，2012財(cái)年，紐約市政府通過4.6萬單合同采購了超過105億美元的服務(wù)和建設(shè)項(xiàng)目。
在美國政府購買的服務(wù)中，有關(guān)公共服務(wù)事項(xiàng)的數(shù)量最大，金額也最高，是政府購買服務(wù)的主要對象。
19類固有職能被禁止委托民間辦理
雖然美國政府購買公共服務(wù)的范圍很廣，但根據(jù)美國聯(lián)邦采購政策局的政策文件，政府固有職能是被禁止委托民間辦理的。根據(jù)1993年《聯(lián)邦政府績效和結(jié)果法》，政府部門在決定將某項(xiàng)政府職能外包前，需要從績效評估的角度開展"成本-效益"分析。該分析主要從以下三分面進(jìn)行考量：一這該項(xiàng)服務(wù)在市場上有一定的服務(wù)供應(yīng)商，政府部門能夠以一個既公平又能通過充分競爭的價格從市場上獲?。欢沁@項(xiàng)服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量是可以監(jiān)控和評價的；三是這項(xiàng)服務(wù)外包的成本低于政府部門自己提供的成本。外包的成本需考慮政府向服務(wù)供應(yīng)商支付的費(fèi)用、締約成本以及監(jiān)管成本。
美國政府固有職能包括兩類：一類是統(tǒng)治行為，如司法、國防、資源管制等；二是貨幣交易以及相應(yīng)的權(quán)利，如稅收及分配，國庫賬目及貨幣供應(yīng)調(diào)控等。
為了幫助各部門辨別什么是政府固有職能，避免不恰當(dāng)?shù)貙⒄毮芡獍?，?lián)邦采購政策局列舉了以下19項(xiàng)政府固有職能禁止外包：刑事偵查；公訴和審判（仲裁和其他替代性糾紛解決方法除外）；軍隊(duì)指揮；外交事務(wù)和外交政策的決定；政府部門政策的決定權(quán)，如對管制內(nèi)容和適用范圍的決定；聯(lián)邦施政計(jì)劃優(yōu)先順序和預(yù)算請求的決定權(quán)；聯(lián)邦政府雇員的指揮管理；情報和反情報活動的指揮和控制；選任聯(lián)邦政府雇員的決定；聯(lián)邦政府雇員的職位描述和考核標(biāo)準(zhǔn)的決定；政府財(cái)產(chǎn)處分條件的決定；聯(lián)邦采購活動的重要決定（包括：決定采購哪些財(cái)產(chǎn)和服務(wù)；參加有關(guān)招標(biāo)、投標(biāo)的投票；批準(zhǔn)合同文件；決標(biāo)；合同管理；決定合同價格是否合理；終止合同）；對信息公開請求申請的批準(zhǔn)；對決定重要權(quán)利或資格的聽證會召開的批準(zhǔn)；核發(fā)聯(lián)邦執(zhí)照及檢查的批準(zhǔn)；預(yù)算政策方針和策略的決定；規(guī)費(fèi)、關(guān)稅、罰金、賦稅和其他公共基金的征收、控制和分配；財(cái)政賬戶的控制；公共信托的管理。
根據(jù)美國政府的有關(guān)規(guī)定，政府固有職能一般不包括向政府官員收集或者提供建議、意見或者觀點(diǎn)，也不包括本質(zhì)上屬于內(nèi)部事務(wù)的職能，如安保、郵件遞送、餐廳服務(wù)、保潔、設(shè)施的運(yùn)作和維護(hù)、車輛管理和運(yùn)營以及其他常規(guī)的電氣或者機(jī)械服務(wù)。
采用非競爭模式采購須有充分理由
美國將公共服務(wù)分為硬服務(wù)和軟服務(wù)。硬服務(wù)是指有具體的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，雙方可以事先詳細(xì)約定權(quán)利義務(wù)與價格，監(jiān)管成本較低的服務(wù)事項(xiàng)。例如：垃圾清運(yùn)、道路維護(hù)、拖車服務(wù)等。軟服務(wù)是指難以進(jìn)行明確的成本收益衡量，服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不易量化，監(jiān)管成本較高的服務(wù)事項(xiàng)。比如：社區(qū)矯正、嬰幼兒照料、養(yǎng)老服務(wù)等。一般而言，硬服務(wù)的購買可以采用競爭模式；而軟服務(wù)由于難以進(jìn)行競爭招標(biāo)，故可以采用協(xié)商或者合作模式。
競爭模式中最常見的方法就是公開招標(biāo)或者競爭性談判。這一模式在傳統(tǒng)政府采購中被廣泛使用。由于競爭模式采取"最低價格"或者"最優(yōu)價值"中標(biāo)原則，這種模式必須滿足三個條件：一是市場上存在競爭；二是服務(wù)內(nèi)容可以事前列出詳細(xì)要求；三是服務(wù)成本能夠在事前進(jìn)行估算。硬服務(wù)大多可以滿足這些條件。
如果要采用非競爭性的方式實(shí)施采購，政府部門必須有充分的理由證明：政府進(jìn)行競爭性招標(biāo)采購的成本大于該程序的效益。服務(wù)將由一個具有獨(dú)特能力和經(jīng)驗(yàn)、可以提供專有服務(wù)或者具有專利權(quán)的承包商提供。該承包商已經(jīng)通過法律確定或必需提供應(yīng)急服務(wù)、尤其是涉及到公共安全隱患的應(yīng)急服務(wù)。
與競爭模式不同，在協(xié)商模式下，政府部門會主動邀請少量有一定聲望的民間機(jī)構(gòu)撰寫服務(wù)計(jì)劃書。政府部門根據(jù)服務(wù)計(jì)劃書選擇合適的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商談判，共同確定服務(wù)方案。協(xié)商模式除了在軟服務(wù)購買中使用外，還可以視情況運(yùn)用于其他情形，例如：交通服務(wù)中，服務(wù)供應(yīng)商前期已投入了大量的車輛和其他成本，政府在繼約時，從行政行為的穩(wěn)定性和降低社會成本的角度考慮，也會采取協(xié)商模式。
當(dāng)然，合作模式也有一定的弊端，一是可能會有其他機(jī)構(gòu)依據(jù)法律提出質(zhì)疑，認(rèn)為該方式阻礙了其他機(jī)構(gòu)競爭進(jìn)入這一服務(wù)領(lǐng)域；二是長期的合作關(guān)系可能會導(dǎo)致政府官員忽略對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。因此，政府部門必須謹(jǐn)慎地確認(rèn)在開始合作談判之前向該地區(qū)所有可能的服務(wù)商都提供了談判機(jī)會，并且不斷根據(jù)服務(wù)目標(biāo)要求服務(wù)商及時改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。
合作模式指政府部門和民間機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，共同研究涉及合同內(nèi)容和服務(wù)方式以滿足社會公眾的需求。該模式的目的在于建立一種雙方長期的合作關(guān)系，并不是購買短期的服務(wù)項(xiàng)目。該模式主要有兩種情況：一是政府部門介入一個全新的服務(wù)領(lǐng)域，需要借助民間機(jī)構(gòu)的力量；二是雙方已經(jīng)建立了較為密切、信任的合作關(guān)系，在合同到期時需要延展合同的情形。
美國政府發(fā)包時，會傾斜于非營利機(jī)構(gòu)，只有營利機(jī)構(gòu)是唯一可提供該服務(wù)的組織，才會發(fā)包給營利機(jī)構(gòu)。目的是追求好的效果，確保服務(wù)的連續(xù)性、連貫性，避免沖突。比如：私人監(jiān)獄為了讓犯人服刑，肯定會減少犯人的減刑；又如營利性公司可能會放棄偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共交通服務(wù)，這意味著損害一部分公眾權(quán)益。美國參與公共服務(wù)提供的民間機(jī)構(gòu)分為營利性機(jī)構(gòu)和非營利性機(jī)構(gòu)。
對于營利性機(jī)構(gòu)來說，適宜承擔(dān)那些以效率為主要目標(biāo)的服務(wù)事項(xiàng)（大部分為硬服務(wù)，如街道保潔、高速公路維護(hù)）；非營利性機(jī)構(gòu)則適宜承擔(dān)那些除了關(guān)注效率，還同時關(guān)注其他價值的服務(wù)事項(xiàng)（大部分為軟服務(wù)，如事業(yè)救助、毒癮治療）。因?yàn)閷τ谶@些軟服務(wù)，非營利性機(jī)構(gòu)追求的目標(biāo)和價值往往和政府部門是一致的。
六項(xiàng)監(jiān)督措施預(yù)防腐敗
在美國，政府向社會組織購買服務(wù)，對社會組織都有非常具體、非常細(xì)節(jié)的財(cái)務(wù)要求，要求賬務(wù)透明、公開。美國政府購買服務(wù)涉及三個主體，即政府部門（服務(wù)購買者）、民間機(jī)構(gòu)（服務(wù)供應(yīng)商）、社會公眾（服務(wù)受眾）。
政府部門與民間機(jī)構(gòu)通過一定的方式建立合同關(guān)系，約定由民間機(jī)構(gòu)向社會公眾提供服務(wù)，政府部門進(jìn)行監(jiān)督。社會公眾有權(quán)向政府部門反饋服務(wù)質(zhì)量。盡管并不存在獨(dú)立于社會力量和政府的所謂"第三方"來監(jiān)督，但美國州政府和市政府都有獨(dú)立選舉出來的人負(fù)責(zé)監(jiān)督合同管理、財(cái)務(wù)和審計(jì)工作。
公共服務(wù)的外包并非意味著責(zé)任的外包，政府部門最終需要對服務(wù)成本和服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。因此，政府部門有義務(wù)對服務(wù)供應(yīng)商是否履行合同規(guī)定進(jìn)行全程監(jiān)督，以保證服務(wù)項(xiàng)目的低成本、高效率和服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)《聯(lián)邦政府績效和結(jié)果法》，美國對政府購買服務(wù)合同的監(jiān)管主要圍繞對該項(xiàng)服務(wù)績效進(jìn)行考核評估。進(jìn)行績效評估的前提是充分、全面地獲取相關(guān)服務(wù)信息。
美國在政府采購公共服務(wù)方面的腐敗是存在的，但是許多強(qiáng)有力的監(jiān)管措施能將這些腐敗控制在一個比較低的水平。美國政府部門的監(jiān)管措施主要有：
一是信息報告制度。服務(wù)供應(yīng)商須定期根據(jù)政府部門的要求報送與服務(wù)有關(guān)的各類信息。
二是實(shí)地巡查制度。政府部門委派監(jiān)理機(jī)構(gòu)或者直接派工作小組對服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)行現(xiàn)場檢查。聯(lián)邦和州都會要求服務(wù)供應(yīng)商制定計(jì)劃，具體列出改進(jìn)時間表。如果是很嚴(yán)重的問題，政府會干預(yù)更多，會派出監(jiān)督者，來監(jiān)督合同的履行，一般是由政府的公務(wù)員來擔(dān)當(dāng)。
三是投訴處理制度。接受服務(wù)的公眾可以向政府部門直接投訴。政府部門對投訴進(jìn)行分類、判斷并要求服務(wù)供應(yīng)商改進(jìn)。申訴委員會設(shè)在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，還有聯(lián)邦法院的特別的法庭。
四是審計(jì)監(jiān)督制度。委派專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)對服務(wù)供應(yīng)商的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行檢查。在美國，大型項(xiàng)目還要接受外部監(jiān)督，例如，政府問責(zé)辦公室（國家審計(jì)辦公室）對大型信息技術(shù)、國防和建筑項(xiàng)目合同的不充足管理問題發(fā)布各種報告。機(jī)構(gòu)的總檢察長也發(fā)布報告，國會委員會組織監(jiān)督聽政會。
五是階段性評估制度。政府定期對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行綜合性評估，并決定是否延續(xù)合同或者更換服務(wù)供應(yīng)商。
六是績效評估制度。從20世紀(jì)90年代起，法律規(guī)定要評估供應(yīng)商的績效，并在新招標(biāo)中考慮過去的績效得分。政府內(nèi)部有過往績效數(shù)據(jù)庫，公司為了避免以后在競標(biāo)中受到排斥，一般會提供很好的服務(wù)。不過，合同管理人員不重視撰寫過往績效評估意見，而且也不會寫什么負(fù)面的評價，以防遭到起訴。然而，由于法律框架已經(jīng)建立，服務(wù)供應(yīng)商們還是非常害怕承擔(dān)過往績效不佳的風(fēng)險，因此，可能會改進(jìn)績效。
為了保證公共服務(wù)質(zhì)量，美國政府在對服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)行適時監(jiān)督的同時，還采取了向它們提供公共資金、減免企業(yè)所得稅和地方財(cái)產(chǎn)稅等激勵措施。
供應(yīng)商不滿政府解約須先走內(nèi)部審查程序
美國公共合同制度賦予政府享有隨時終止合同的特殊權(quán)利，當(dāng)政府認(rèn)為終止合同可以更好地保護(hù)"政府利益"，而且是善意的，就可以終止合同。
當(dāng)然，一般情況下，在沒有合理理由的情況下，政府也不會輕易就解除合同。因?yàn)槊绹姆蓪Ψ?wù)供應(yīng)商的權(quán)利也是有保護(hù)的。
當(dāng)服務(wù)供應(yīng)商認(rèn)為政府的解約行為侵犯了自己的權(quán)利時，或者在合同變更、請求付款等活動中發(fā)生糾紛時，就可以根據(jù)美國《合同爭議法》的規(guī)定主張自己的權(quán)利。
根據(jù)《合同爭議法》以及有關(guān)規(guī)定，美國政府購買服務(wù)糾紛解決程序主要分以下三個步驟：
一是內(nèi)部審查程序。服務(wù)供應(yīng)商向政府機(jī)關(guān)內(nèi)部專門處理此類糾紛的合同官提出具體書面申請，并附必要的理由說明和書面證據(jù)。該程序?qū)儆趶?qiáng)制性的前置條件，如果不走這道程序，將喪失進(jìn)一步請求行政復(fù)議或者司法審查的權(quán)利。這主要是希望將糾紛在行政機(jī)關(guān)層面通過政府部門和服務(wù)供應(yīng)商的協(xié)商得到解決。
二是行政復(fù)議或者法院起訴。如果合同當(dāng)事人不服合同官的決定，可以在90日內(nèi)向相應(yīng)的合同上訴委員會提出申訴，或在一年內(nèi)向美國聯(lián)邦索賠法院提出訴訟。合同上訴委員會是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的合同糾紛處理機(jī)構(gòu)，其程序比聯(lián)邦索賠法院簡單。合同上訴委員會和美國聯(lián)邦索賠法院對所有案件實(shí)行重新審理，合同官對事實(shí)的認(rèn)定在行政復(fù)議或法院訴訟中不具有約束力。
三是法院上訴。對合同上訴委員會和聯(lián)邦索賠法院的裁決不服，可以向聯(lián)邦巡回上訴法院提出上訴。美國聯(lián)邦巡回上訴法院通常只審查法律問題，不涉及對事實(shí)的認(rèn)定。
