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公共政策評(píng)估的內(nèi)涵

評(píng)估也稱為評(píng)價(jià)，通常是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)去判斷某一特定系統(tǒng)的整體，或系統(tǒng)內(nèi)部諸要素和環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)與功能的狀態(tài)，以及判斷系統(tǒng)產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量水平及預(yù)定目標(biāo)的差距等基本情況,從而得到特定信息的過(guò)程。目前，由于認(rèn)識(shí)上的分歧，學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策評(píng)估的內(nèi)涵仍存在一定的爭(zhēng)議,對(duì)政策評(píng)估的界定也是見(jiàn)仁見(jiàn)智。關(guān)于公共政策評(píng)估的含義，具有代表性的觀點(diǎn)主要包括以下幾類。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,政策評(píng)估主要是對(duì)政策方案或政策計(jì)劃的評(píng)估。胡雷(JosephS.Wholey)在1970年出版的《聯(lián)邦評(píng)估政策》一書中指出:“政策評(píng)估是評(píng)估一項(xiàng)國(guó)家計(jì)劃在符合目標(biāo)方面之總體影響，或者評(píng)估兩個(gè)或更多計(jì)劃在符合共同目標(biāo)方面之相關(guān)效能。”①英國(guó)學(xué)者理查菲爾德(N.Lichfield)則認(rèn)為，評(píng)估是一種“描述各種解決政策問(wèn)題的方案，陳述各種方案的優(yōu)劣的過(guò)程”。②美國(guó)學(xué)者阿肯(M.C.Alkin)持相似的觀點(diǎn)，他在“評(píng)估理論的發(fā)展”一文中指出「評(píng)估是一種過(guò)程,這個(gè)過(guò)程在于確定重要的決策范圍，選擇適當(dāng)?shù)馁Y訊，搜集與分析這些資訊并形成有用的摘要資料，作為決策者抉擇適當(dāng)?shù)恼叻桨傅幕A(chǔ)?！雹鄢衷摲N觀點(diǎn)的學(xué)者將政策評(píng)估視為決策前的一種分析過(guò)程，其任務(wù)在于確定重要的決策范圍，搜集、篩選、分析所獲資料和信息，為決策者的決策活動(dòng)提供適當(dāng)?shù)恼叻桨富A(chǔ)。顯然，這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)政策方案的評(píng)估，目的在于分析、比較各種政策方案的可行性及其相對(duì)的優(yōu)缺點(diǎn)。事實(shí)上，從現(xiàn)代政策科學(xué)的角度看，這僅僅是一種政策執(zhí)行前的評(píng)估，屬于預(yù)評(píng)估的范圍，是整個(gè)政策評(píng)估的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，這種觀點(diǎn)不能涵蓋政策評(píng)估的所有領(lǐng)域。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策評(píng)估的著眼點(diǎn)是政策效果，即政策評(píng)估就是對(duì)政策的效果進(jìn)行的研究(張金馬)。④美國(guó)學(xué)者托馬斯?R戴伊認(rèn)為：“政策評(píng)估就是了解公共政策所產(chǎn)生的效果的過(guò)程?就是試圖判斷這些效果是否是所預(yù)期的效果的過(guò)程,就是判斷這些效果與政策成本是否符合的過(guò)程。"⑤臺(tái)灣學(xué)者林水波、張世賢等認(rèn)為:政策評(píng)估的內(nèi)涵為評(píng)估某一現(xiàn)行的政策，其在達(dá)成目的上的效果，并利用研究設(shè)計(jì)的原則.來(lái)分辨在某種情景內(nèi)，究竟是政策本身還是其他因素形成的效果，最后企圖以修正現(xiàn)行政策的方式，增進(jìn)其效果。①總體看來(lái)，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，政策評(píng)估的主要目的是評(píng)價(jià)所執(zhí)行的公共政策在達(dá)成其目標(biāo)上的效果，確認(rèn)政策對(duì)問(wèn)題的解決程度和影響程度，并運(yùn)用研究設(shè)計(jì)的原則，通過(guò)政策效果的透視和分析，辨析形成當(dāng)前政策效果的成因，分析某種效果是政策本身的作用還是其他因素所致，以求通過(guò)優(yōu)化政策系統(tǒng)及政策運(yùn)行機(jī)制的方式來(lái)強(qiáng)化和擴(kuò)大政策的效力。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是一種狹義層面的評(píng)估，它強(qiáng)調(diào)了政策效果的意義和作用，使政策效果作為公共政策評(píng)估的唯一內(nèi)容而凌駕于整個(gè)系統(tǒng)評(píng)估之上，忽略了對(duì)政策目標(biāo)、政策過(guò)程、政策結(jié)構(gòu)和功能，以及政策系統(tǒng)諸要素優(yōu)化組合狀況等方面內(nèi)容的評(píng)價(jià)，有以偏概全的嫌疑，難以使公共政策評(píng)估收到應(yīng)有的效果。

美國(guó)公共政策學(xué)者羅森布魯姆(DavidH.Rosenbloom)指出，政策評(píng)估的目的不僅在于檢視某項(xiàng)政策是否達(dá)成預(yù)期的影響，更重要的是在于檢視政策的執(zhí)行是否妥適。②羅森布魯姆分別從管理的觀點(diǎn)、政治的觀點(diǎn)以及法律的觀點(diǎn)來(lái)探討政策評(píng)估的意義。就管理的觀點(diǎn)來(lái)看，政策評(píng)估關(guān)心的焦點(diǎn)在于以效能、效率和經(jīng)濟(jì)性等標(biāo)準(zhǔn)衡量政策執(zhí)行的成敗。例如:依效能的標(biāo)準(zhǔn)，我們想要了解主管機(jī)關(guān)對(duì)該政策的組織權(quán)責(zé)是否清楚，執(zhí)行該政策的行政資源是否充分;依效率的標(biāo)準(zhǔn)，我們希望能知道該政策的成本效益關(guān)系，即是否以最小的成本完成設(shè)定的目標(biāo)或利益，或以固定的成本達(dá)到最大效益;依經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，我們可以檢測(cè)在政策執(zhí)行過(guò)程中是否有疏失、錯(cuò)誤及浪費(fèi)的情形發(fā)生。就政治的觀點(diǎn)而言，羅森布魯姆提出將代表性、反應(yīng)度和責(zé)任三方作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。代表性強(qiáng)調(diào)民眾(特別是利害關(guān)系人)在政策執(zhí)行決策上的參與;反應(yīng)度則注重政府對(duì)民眾需求反應(yīng)究竟是靈敏還是遲鈍;而責(zé)任則在厘清行政部門對(duì)該政策所應(yīng)負(fù)起的責(zé)任。此種觀點(diǎn)的政策評(píng)估和前述管理觀點(diǎn)有很大的不同，它所考慮的因素屬于政治或倫理層面，而非純粹理性技術(shù)層的考量。法律觀點(diǎn)的政策評(píng)估則強(qiáng)調(diào)平等保障、程序正義和相關(guān)民眾的權(quán)益。換言之，此一觀點(diǎn)之評(píng)估也可稱為合法性評(píng)估。①

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策評(píng)估是對(duì)政策全過(guò)程的評(píng)估，既包括對(duì)政策方案的評(píng)估,也包括對(duì)政策執(zhí)行以及政策結(jié)果的評(píng)估。簡(jiǎn)而言之，政策評(píng)估是一種對(duì)政策運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行的分析和研究。美國(guó)著名政策學(xué)家斯圖亞特?S.內(nèi)格爾認(rèn)為:“公共政策分析可以定義為一個(gè)過(guò)程，即依照政策與政策目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策或政府方案中，確定一個(gè)能最大限度地達(dá)到一系列既定政策目標(biāo)方案的過(guò)程。這一定義引出了政策評(píng)估的四大要素：（1）目標(biāo),包括規(guī)范性約束和各目標(biāo)的相對(duì)權(quán)重;（2）政策、項(xiàng)目、計(jì)劃、決議、可選權(quán)、手段或其他用以達(dá)到的目標(biāo)的方案;（3）政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，包括運(yùn)用直覺(jué)、權(quán)威性典籍、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、觀測(cè)、推理、猜測(cè)和其他手段建立的關(guān)系;（4）根據(jù)目標(biāo)、政策及相互關(guān)系，得出應(yīng)當(dāng)選擇哪一個(gè)政策或政策組合的結(jié)論?！?br />
與前面兩種觀點(diǎn)相比，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者擴(kuò)大了評(píng)估的范圍和視野,超越了僅對(duì)政策方案和政策效果進(jìn)行評(píng)估的局限，使政策評(píng)估更為全面。但與此同時(shí)，這種定義在一定程度上仍然存在對(duì)政策目標(biāo)、政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以及政策過(guò)程評(píng)估與整個(gè)評(píng)估系統(tǒng)的關(guān)系強(qiáng)調(diào)不足等方面的局限。

除此之外,關(guān)于政策評(píng)估的界定還很多，但總體而言，以上述三種觀點(diǎn)最具代表性。事實(shí)上，這些定義都從某一方面揭示或強(qiáng)調(diào)了政策評(píng)估的特性，對(duì)深入理解政策評(píng)估具有積極的意義。然而，由于角度的不同，許多定義都程度不同地存在著某些局限性,因而在全面理解政策評(píng)估含義方面難免存在一些缺憾。因此，要深入理解政策評(píng)估的內(nèi)涵，必須將其置于系統(tǒng)的觀念下進(jìn)行考察和研究。

作為系統(tǒng)的政策評(píng)估，包括了諸多組成要素,例如評(píng)估主體（評(píng)估者）、評(píng)估客體（公共政策）、評(píng)估環(huán)境、評(píng)估的目的與標(biāo)準(zhǔn)，以及評(píng)估的過(guò)程與方法體系等多方面的內(nèi)容。因此,全面的政策評(píng)估應(yīng)至少囊括以上要素以及各要素之間的相互作用關(guān)系，這也是廣義層面的政策評(píng)估。當(dāng)然,系統(tǒng)的觀念并不排斥狹義層面的政策評(píng)估，例如對(duì)政策效果和政策方案等特定對(duì)象的評(píng)估，只不過(guò)對(duì)這些特定內(nèi)容的評(píng)估必須全面考慮系統(tǒng)其他因素的影響，使評(píng)估的進(jìn)行在政策系統(tǒng)的整體框架下更有目的性和針對(duì)性。

那么，作為系統(tǒng)概念的政策評(píng)估.應(yīng)該如何界定呢？黃杰、楊誠(chéng)虎認(rèn)為，首先必須明確政策評(píng)估是分層次、系統(tǒng)化的，其次，政策評(píng)估存在狹義和廣義之分。以這兩點(diǎn)為基礎(chǔ),他們給出了公共政策評(píng)估的概念,即:在特定的政策制度下，評(píng)估主體按照一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)公共政策的質(zhì)量和效果，以及構(gòu)成政策系統(tǒng)的諸要素、環(huán)節(jié)和評(píng)價(jià)方法進(jìn)行局部或全面分析，并獲得相關(guān)信息與政策結(jié)論的過(guò)程。對(duì)系統(tǒng)某個(gè)或若干個(gè)要素及環(huán)節(jié)的具體評(píng)估就是狹義的政策評(píng)估,對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的全面評(píng)估則是廣義概念上的政策評(píng)估。

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